Ontwerpbesluit wijziging artikel 21 Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen

Ontwerpbesluit van tot wijziging van het Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen in verband met de wijziging van de termijnen in het overgangsrecht

Op de voordracht van Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
van , nr. ;

Gelet op de artikelen 1.50, tweede lid, 1.56, tweede lid, 1.56b, tweede lid en 2.6,
tweede lid van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen;
De Afdeling advisering van de Raad van State gehoord (advies van);
Gezien het nader rapport van Onze Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid van ;

HEBBEN GOEDGEVONDEN EN VERSTAAN:

Artikel I
Artikel 21 van het Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen komt te luiden:

Artikel 21. Overgangsrecht
1. De gastouder of de houder van een kindcentrum, van een gastouderbureau of
van een peuterspeelzaal wordt geacht tot 1 juli 2017 ten aanzien van die onderwerpen
waarvan de toezichthouder na een onderzoek als bedoeld in artikel 1.62 of 2.20 van de
Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen, voor 6 juni 2012 heeft
vastgesteld dat er sprake is van een gelijkwaardig alternatief, voor zover er zich geen
wijzigingen hebben voorgedaan, tevens te voldoen aan de kwaliteitseisen opgenomen in
dit besluit en de daarop gebaseerde ministeriële regeling betreffende die onderwerpen.
2. Een certificaat als bedoeld in artikel 3, tweede lid, zoals dat lid luidde
voorafgaande aan de inwerkingtreding van het Besluit van 16 augustus 2011 tot
wijziging van het Besluit deskundigheidseisen gastouders kinderopvang in verband met
het niet langer toelaten van het ervaringscertificaat als bewijs van deskundigheid (Stb.
398), dat is verstrekt voor 1 januari 2012, geeft blijk van het voldoen aan de in artikel
13, eerste lid, onderdeel a, van dit besluit bedoelde deskundigheidseis.
3. Bij koninklijk besluit kan de termijn, genoemd in het eerste lid, eenmalig met
een half jaar worden verlengd.

Artikel II
Dit besluit treedt inwerking met ingang van 1 januari 2015.

Lasten en bevelen dat dit besluit met de daarbij behorende nota van toelichting in het
Staatsblad zal worden geplaatst.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

 

NOTA VAN TOELICHTING
1. Inleiding
Op 1 december 2013 informeerde de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de
Tweede Kamer over het verbeteren van het toezicht en de handhaving in de
kinderopvang en de voortgang van maatregelen om de kwaliteit te verbeteren
(Kamerstukken II, 2013-2014, 31 322, nr. 225). Met het zogeheten project Het Nieuwe
Toezicht wordt beoogd een nieuw evenwicht te vinden tussen het toezicht op de
wettelijke randvoorwaarden en het toezicht op de pedagogische kwaliteit in de praktijk.
De kwaliteitseisen voor de kinderopvang en het toezicht daarop hebben tot doel de
kwaliteit op ten minste een bepaald niveau te garanderen en een stabiele en veilige
omgeving voor kinderen te creëren.
Het toezicht op de kwaliteitseisen is nu nog te veel nalevingstoezicht. Hieronder wordt
toezicht verstaan waarbij aan de hand van middelvoorschriften wordt getoetst of de
kinderopvangorganisatie aan de randvoorwaarden, de zogenaamde structuurkenmerken,
voor goede kinderopvang voldoen. Deze belangrijke eisen (zoals de beroepskrachtkindratio
en het aantal m2 binnen- en buitenruimte per kind) zijn noodzakelijke
voorwaarden voor verantwoorde kinderopvang, maar bieden weinig informatie over de
pedagogische kwaliteit van de opvang. De eisen moeten op een zodanige wijze worden
geformuleerd dat maatwerk mogelijk is en tegelijkertijd kwaliteit wordt geborgd.
Gezien de omvang van het project Het Nieuwe Toezicht en het feit dat de herijking van
de kwaliteitseisen een wijziging van wet- en regelgeving behoeft, zal de
inwerkingtreding van de regelgeving inzake het nieuwe kwaliteitskader naar verwachting
plaatsvinden op 1 juli 2017.
2. Huidige regelgeving en overgangsrecht
De kwaliteitseisen zijn sinds 6 juni 2012 vastgelegd in het Besluit kwaliteit kinderopvang
en peuterspeelzalen (hierna: het Besluit kwaliteit) en de Regeling kwaliteit kinderopvang
en peuterspeelzalen 2012 (hierna: de Regeling kwaliteit). Vóór 6 juni 2012 waren de
kwaliteitseisen vastgelegd in de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang en
peuterspeelzalen. De beleidsregels zijn in beginsel zonder inhoudelijke aanpassingen
omgezet in het Besluit kwaliteit (Stb. 2012, 230) en de Regeling kwaliteit (Stcrt. 2012,
10966). Op basis van de beleidsregels bestond de mogelijkheid voor gastouders,
houders van een kindcentrum, een gastouderbureau of een peuterspeelzaal (hierna:
gastouders en houders) om aan te tonen dat zij een gelijkwaardig alternatief boden voor
de in de beleidsregels opgenomen kwaliteitseisen. De toezichthouder diende te
beoordelen of een afwijkende situatie als gelijkwaardig alternatief kon worden
gekwalificeerd en diende dit oordeel als zodanig op te nemen in het inspectierapport.
Gemeenten konden, op basis van het inspectierapport, besluiten het oordeel van de
toezichthouder met betrekking tot het gelijkwaardig alternatief al dan niet te volgen. De
mogelijkheid tot gelegitimeerd afwijken is met de omzetting van beleidsregels in
algemeen verbindende voorschriften vervallen.
In het Besluit kwaliteit is voorzien in overgangsrecht, op grond waarvan de vóór
inwerkingtreding van het Besluit kwaliteit geaccepteerde gelijkwaardige alternatieven
geacht worden eveneens te voldoen aan de kwaliteitseisen. De opgenomen termijn liep
op 1 januari 2014 af en is bij besluit van 3 oktober 2013 (Stb. 2013, 403) eenmalig met
een jaar verlengd tot 1 januari 2015. Met de overgangstermijn is bij de omzetting van
de beleidsregels beoogd de desbetreffende gastouders en houders waarbij door de
toezichthouder een gelijkwaardig alternatief is vastgesteld, de tijd te gunnen
aanpassingen te doen conform de in het Besluit kwaliteit en de Regeling kwaliteit
opgenomen eisen. Om de betreffende gastouders en houders hiervoor meer tijd te
geven, is in oktober 2013 besloten de overgangstermijn te verlengen tot 1 januari 2015.

Het Besluit kwaliteit biedt niet de mogelijkheid om de termijn van het overgangsrecht
nogmaals bij koninklijk besluit te verlengen.
Inmiddels is gebleken dat de ruimte die in specifieke gevallen aan gastouders en
houders met een gelijkwaardig alternatief geboden wordt, mogelijk (ten dele) ook in de
toekomst gewenst is. Met het oog op de herijking van de kwaliteitsregels in Het Nieuwe
Toezicht wordt het daarom wenselijk geacht de bestaande afwijkingsruimte die het
overgangsrecht tot 1 januari 2015 biedt, langer te laten voortbestaan. Zo kan worden
voorkomen dat gastouders en houders de nodige maatregelen zouden treffen om alsnog
aan de kwaliteitseisen te voldoen, terwijl na herijking van de kwaliteitsregels zou blijken
dat aanpassing niet nodig geweest zou zijn. In het kader van Het Nieuwe Toezicht zal
worden bezien of situaties waarin sprake is van gelijkwaardige alternatieven aansluiten
bij de systematiek van doel- en middelvoorschriften en of deze kunnen worden
meegenomen in de herijking van de kwaliteitsregels.

3. Aard en omvang van de gelijkwaardige alternatieven
Op dit moment is er geen inzicht in het aantal gastouders en houders waarbij de
toezichthouder heeft geoordeeld dat sprake is van een gelijkwaardig alternatief en om
welke alternatieve situaties het daarbij gaat. De huidige kennis over de precieze aard en
omvang van de gelijkwaardige alternatieven is gebaseerd op een kleinschalige,
kwalitatieve inventarisatie, uitgevoerd door de Brancheorganisatie Kinderopvang (op
basis van meldingen van leden) en GGD Nederland (op basis van meldingen van
inspecteurs en analyse van helpdeskvragen).1 Omdat dit inzicht ontbreekt, is het op dit
moment niet mogelijk beperkingen aan te brengen in eventuele specifieke
kwaliteitseisen waarop het overgangsregime betrekking zou moeten hebben. Begin 2014
is in opdracht van de minster een onderzoek gestart om de aard en omvang van de
gelijkwaardige alternatieven in kaart te brengen. In de zomer van 2014 worden de
resultaten van dit onderzoek verwacht. De eerste resultaten van dit onderzoek laten zien
dat de bestaande gelijkwaardige alternatieven vrijwel uitsluitend betrekking hebben op
de eisen inzake de minimale buitenspeelruimte per kind en de opvang in stam- of
basisgroepen. De definitieve onderzoeksresultaten zullen nader inzicht moeten geven in
de specifieke invulling van de gelijkwaardige alternatieven en worden meegenomen bij
de herijking van de kwaliteitseisen.

4. Verlenging overgangstermijn
Met het oog op de voorgenomen herijking van de kwaliteitsregels bestaat het risico dat
gastouders en houders met gelijkwaardige alternatieven noodzakelijke wijzigingen
zouden moeten doorvoeren, terwijl zij op basis van nieuwe regelgeving mogelijk niet tot
wijziging hadden hoeven overgaan. Er bestaat immers een gerede verwachting dat
situaties waarin nu gelegitimeerd wordt afgeweken van bepaalde kwaliteitsregels, na de
herijking weer mogelijk zullen zijn. Het is daarom wenselijk en noodzakelijk dat de
bestaande gevallen waarbij door de toezichthouder een gelijkwaardig alternatief is
vastgesteld, tot aan de invoering van Het Nieuwe Toezicht kunnen blijven voortbestaan.
Omdat op dit moment onduidelijk is hoe de herijkte kwaliteitsregels precies vorm zullen
krijgen, is het niet goed mogelijk om, vooruitlopend op het nieuwe kwaliteitskader,
bepaalde categorieën gelijkwaardige alternatieven reeds op dit moment uit te sluiten en
het overgangsregime daarmee tot slechts bepaalde kwaliteitseisen te beperken. Daarom
wordt de bestaande situatie zonder aanpassingen gecontinueerd tot aan het moment
van de inwerkingtreding van de herijkte kwaliteitregels in het kader van Het Nieuwe
Toezicht per 1 juli 2017.

Verlenging van de termijn tot na 1 januari 2015 is op grond van artikel 21, derde lid,
van het Besluit kwaliteit niet mogelijk. Het besluit kwaliteit voorziet slechts in de
mogelijkheid eenmalig met een jaar te verlengen, uiterlijk tot 1 januari 2015. De in het
kader van het Nieuwe Toezicht herijkte regelgeving in de kinderopvang zal naar verwachting op 1 juli 2017 in werking treden. Echter, gezien de aard en de omvang van het Nieuwe Toezicht bestaat het risico dat vertraging optreedt. Het besluit biedt daarom bij eventuele vertraging van het Nieuwe Toezicht de mogelijkheid om de overgangstermijn van de gelijkwaardige alternatieven aan te laten sluiten door eventueel nog eenmaal met een half jaar te verlengen.
5. Reikwijdte
De verlenging van de overgangstermijn is alleen relevant voor gastouders en houders
waarbij de toezichthouder vóór de omzetting van de beleidsregels in juni 2012 heeft
geoordeeld dat sprake is van een gelijkwaardig alternatief. De bestaande gelijkwaardige
alternatieven kunnen uitsluitend situaties betreffen die vóór juni 2012 als gelijkwaardig
alternatief zijn geaccepteerd. Verlenging van de overgangstermijn betekent niet dat
gastouders en houders voor nieuwe situaties een beroep kunnen doen op het
overgangsregime. Het huidige wettelijke kader biedt immers geen mogelijkheden tot
uitbreiding van bestaande gelijkwaardige alternatieven en opent evenmin mogelijkheden
voor andere gastouders en houders om eveneens gebruik te kunnen maken van een
gelijkwaardig alternatief. Vanaf juni 2012 moeten alle gastouders en houders in de
kinderopvang voldoen aan het huidige kwaliteitskader en slechts de bestaande
gelijkwaardige alternatieven vormen hierop een uitzondering.
De bestaande differentiatie tussen geaccepteerde gelijkwaardige alternatieven en
eventuele nieuwe gevallen blijft hierdoor in stand. Nu geen afwijkingsruimte bestaat
voor nieuwe gevallen en geen onnodige stappen gezet dienen te worden die later weer
herzien zouden moeten worden (die bovendien tot onrust en mogelijke kosten voor
aanpassing zouden leiden), is besloten de bestaande situatie te continueren, waarmee
duidelijkheid wordt geschapen voor de periode tot aan de invoering van Het Nieuwe
Toezicht.

6. Resultaten voorhangprocedure
PM

7. Gevolgen voor betrokken partijen
Ouders en houders van kinderopvanginstellingen en peuterspeelzalen zijn in de eerste
plaats betrokken partijen. De gastouders en houders zijn verplicht de kwaliteitsregels na
te leven en ouders weten door de kwaliteitsregels welke kwaliteit zij minimaal mogen
verwachten. Vanuit de Brancheorganisatie Kinderopvang bestaat de wens de situatie
rondom de bestaande gelijkwaardige alternatieven (in ieder geval) te continueren tot het
moment meer duidelijkheid komt over de toekomst van de gelijkwaardige alternatieven.
BOinK (Belangenvereniging van ouders in de kinderopvang) heeft, onder voorbehoud dat
een gedegen onderzoek plaatsvindt naar de huidige situaties die als gelijkwaardig
alternatief zijn aangemerkt, geen bezwaar tegen het verlengen van de
overgangstermijn.
Daarnaast zijn gemeenten en GGD’en, respectievelijk verantwoordelijk voor de
handhaving van en het toezicht op de kinderopvang, betrokken partijen. Zij hebben
belang bij duidelijke, objectief toetsbare criteria en een goed handhaafbaar stelsel. Sinds
de inwerkingtreding van het Besluit kwaliteit is de toezichthouder niet langer bevoegd
afwijkingen van de kwaliteitseisen te beoordelen als gelijkwaardig alternatief. Op grond
van het huidige overgangsrecht worden de bestaande gevallen waarvan de
toezichthouder voor de inwerkingtreding van het Besluit kwaliteit tot een gelijkwaardig
alternatief heeft besloten, geacht eveneens te voldoen aan de kwaliteitseisen. Met deze
verlenging van de overgangstermijn wordt slechts de termijn verlengd waarbinnen de
erkende gelijkwaardige alternatieven geacht worden eveneens aan de kwaliteitseisen te
voldoen. Materieel verandert er daardoor niets. De Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) en GGD GHOR Nederland hebben dan ook aangegeven af te zien van
een officiële uitvoeringstoets.

Nu de huidige kwaliteitsnormen voorlopig blijven bestaan, heeft de verlenging geen
gevolgen voor de betrokken partijen. Van eventuele regeldrukeffecten of administratieve
gevolgen is eveneens geen sprake.
Artikelsgewijs
De tekst van het eerste lid van artikel 21 van het Besluit kwaliteit is aangepast door de
overgangstermijn met tweeënhalf jaar te verlengen tot 1 juli 2017. Daarnaast kan op
basis van artikel 21, derde lid, van het Besluit kwaliteit de overgangstermijn nog
eenmaal met een half jaar, dus uiterlijk tot 1 januari 2018, worden verlengd. De
bestaande gelijkwaardige alternatieven kunnen op grond van dit besluit derhalve in ieder
geval tot 1 juli 2017 en uiterlijk tot 1 januari 2018 blijven bestaan.

De tekst van het tweede lid is ongewijzigd gebleven. Dat lid heeft betrekking op
overgangsrecht dat oorspronkelijk was opgenomen in artikel 4a van het Besluit
deskundigheidseisen gastouders kinderopvang (Stb. 2011, 398). Dat besluit is met
ingang van 6 juni 2012 ingetrokken, maar de inhoud van deze bepaling blijft relevant.
De geldigheid van deze bepaling was oorspronkelijk niet in de tijd beperkt en is daarom
gehandhaafd.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

 

1 GGD Nederland is per 1 januari 2014 opgegaan in GGD GHOR Nederland.

Bron : Rijksoverheid